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去年四月，國務(wù)院常務(wù)會議決定按照《政府工作報告》的部署，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵社會資本參與的項目。在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等方面，首批推出80個符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運，報告中所稱的“特許經(jīng)營”方式即是當前熱議的PPP模式。與一般BT項目不同的是，PPP項目中社會投資人不再僅僅是參與投資、建設(shè)，通過特許經(jīng)營權(quán)的授予，投資人還可通過對項目投資建設(shè)運營的有效管控，以項目運營收益獲取投資回報，PPP模式能夠?qū)⒐伯a(chǎn)品的供給義務(wù)和風險、收益合理分配給社會投資人，有效控制政府性債務(wù)、緩解財政支出壓力，同時提高社會公共產(chǎn)品的供給效率。本文結(jié)合預(yù)算法修正案、財政部76號文等財政預(yù)算管理新政文件(本文統(tǒng)稱“預(yù)算法新規(guī))規(guī)定，就新規(guī)對于PPP項目的影響及對策簡要加以分析，供PPP項目投資人參考。
一、預(yù)算法新規(guī)對于PPP項目的影響
1.結(jié)合財政管理立法和政策動向，投資人對于參與PPP模式應(yīng)當轉(zhuǎn)變思維，即應(yīng)由原先財政支付的保障轉(zhuǎn)向?qū)PP項目收益的可覆蓋性、項目管理效率的提高以及對地方政府信用的綜合關(guān)注。
從目前財政部倡導(dǎo)的PPP模式來看，運用PPP模式的該類項目要有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。項目收益來源包括兩種渠道：用戶付費和政府付費。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(即43號文)規(guī)定，政府不再被允許對PPP項目的投資收益承諾提供直接的償付義務(wù)和擔保責任，項目性質(zhì)由“以投資為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑⻊?wù)和經(jīng)營為導(dǎo)向”。
財政部2014年9月24日發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(即76號文)明確規(guī)定，PPP項目涉及預(yù)算管理、政府采購、政府性債務(wù)管理，對財政管理提出了更高要求，要求地方各級財政部門要從“補建設(shè)”向“補運營”逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預(yù)算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。
綜上，預(yù)算法新規(guī)對社會投資人顯然提出了更高的要求。在投資收益主要來源于項目收益的情形下，投資人如何保障投資收益如期獲付，這就需要轉(zhuǎn)變之前做BT項目的思維慣性，規(guī)范項目運作，提高項目管理效率，降低項目建設(shè)和運營成本，提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量水平，真正使PPP項目實現(xiàn)物有所值(VFM)。
2.PPP項目中涉及財政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批。
涉及財政性資金支付(包括財政補貼)的PPP項目，本質(zhì)上都屬于政府購買服務(wù)，應(yīng)當按照預(yù)算管理要求列入預(yù)算。去年1月份財政部《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》要求，政府購買服務(wù)所需資金列入財政預(yù)算，從部門預(yù)算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排；對預(yù)算已安排資金且明確通過購買方式提供的服務(wù)項目，按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；對預(yù)算已安排資金但尚未明確通過購買方式提供的服務(wù)，可根據(jù)實際情況，調(diào)整通過政府購買服務(wù)的方式交由社會力量承辦。該文明確了政府購買項目(服務(wù))的資金必須嚴格按照《政府采購法》、《預(yù)算法》的規(guī)定列支財政預(yù)算。
2013年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求“地方政府對購買服務(wù)項目建立健全項目申報、預(yù)算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程……政府向社會力量購買服務(wù)所需資金在既有財政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮。隨著政府提供公共服務(wù)的發(fā)展所需增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財政預(yù)算。”
PPP項目涉及財政性資金支付的，還應(yīng)依法經(jīng)人大審批。《預(yù)算法》修正案規(guī)定對財政預(yù)算實行全口徑統(tǒng)一管理。修正案中規(guī)定：預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算；經(jīng)人大批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整；各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。
二、預(yù)算法新規(guī)的應(yīng)對建議
根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定的人大會議制度，地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次，決議地方重大決策事項；人大常委會是每兩個月至少舉行一次。經(jīng)五分之一以上代表提議可以臨時召集人大會議。事實上，地方人大不會因為一個PPP項目而特別召開人大會議，況且PPP項目的政府支付和補貼問題只能作為預(yù)算草案的一部分，而能夠在時間上協(xié)調(diào)的人大常委會，又不具備預(yù)算審批權(quán)，只能按預(yù)算法規(guī)定調(diào)整預(yù)算。那么，PPP項目的投資人該如何能落實財政支付資金的預(yù)算保障問題呢？對此，筆者建議如下：
1.在前期PPP項目實施方案審批過程中，應(yīng)當由政府和財政部門明確政府采購資金(包括財政補貼等各項資金支持)列支財政預(yù)算的資金安排。從立項到招投標完成直至簽訂協(xié)議往往要經(jīng)歷較長的時間跨度，預(yù)算審批也要歷經(jīng)政府編制、專委會初審、批復(fù)等流程，在此過程中，政府應(yīng)提前編制財政預(yù)算草案，及時將PPP項目的政府支付資金提交后續(xù)年度地方人民代表大會決議，盡早落實人大有效決議文件的出具。
2.在項目實施階段，因不可抗力、政府違約等導(dǎo)致項目無法繼續(xù)開發(fā)、項目發(fā)生重大調(diào)整變更的，投資人已投入資金、新增投資的補償款項建議通過政府財政預(yù)算中的預(yù)備費予以落實。按照《預(yù)算法》修正案規(guī)定，地方要按照一般公共預(yù)算支付額的百分之一至百分之三標準設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。預(yù)備費的動用方案由地方財政部門提出，人民政府有權(quán)決定預(yù)備費的動用。在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件必須及時增加預(yù)算支出的，應(yīng)當先動支預(yù)備費；預(yù)備費不足支出的，人民政府可以先安排支出；屬于預(yù)算調(diào)整的，列入預(yù)算調(diào)整方案。所以，對于因突發(fā)事件導(dǎo)致項目投資人增加的支出或損失，建議在特許權(quán)協(xié)議中明確列入政府預(yù)備費計劃，并盡可能協(xié)調(diào)財政部門和人民政府作出有效承諾。 | 
